政府採購法》之特色與展望 


科技經濟組顧問 黃國鐘  

《政府採購法》具有六大特色﹑四大展望,我國的政府採購法在一九九八年五月二十七日通過,比德國限制營業競爭防止法(政府採購法)早了二天,德國的條文是九十七條到第一百二十九條,我們的政府採購法絕對具有國際水準。

第 一大特色是資格跟規格的鬆綁而且跟國際接軌,《政府採購法》參考《政府採購協定》,於第二十六條規定:「採購應依功能或效益訂定招標文件。其有國際標準或 國家標準者,應從其規定。」「機關所擬定、採用或適用之技術規格,其所標示之擬採購產品或服務之特性,諸如品質、性能、安全、尺寸、符號、術語、包裝、標 誌及標示或生產程序、方法及評估之程序,在目的及效果上均不得限制競爭。」「招標文件不得要求或提及特定之商標或商名、專利、設計或型式、特定來源地、生 產者或供應者。但無法以精確之方式說明招標要求,而已在招標文件內註明諸如『或同等品』字樣者,不在此限。」防止規格綁標,以免圖利特定廠商。

第 二個特色是邀請金融體系的參與,《政府採購法》第三十七條:「機關訂定前條投標廠商之資格,不得不當限制競爭,並以確認廠商具備履行契約所必須之能力者為 限。」「廠商得以銀行或保險公司之履約及賠償連帶保證責任、連帶保證保險單代之(資格)。」當初參考台大法律系黃茂榮教授的建議,仿照國際貿易的信用狀的 模式,完成一定的工作政府才付錢,日本的法律甚至禁止「預付款」(水電﹑報紙等除外),權利質權的設計,就是讓銀行體系來參與政府採購,也有提升品質的功 能,因為銀行比你更緊張,到底會不會通過政府驗收?會不會付款?德國法的第九十七條:除了「法律規定」以外,不可限制投標的資格。

第 三個特色是保障分包廠商,第六十七條:「得標廠商得將採購分包予其他廠商。稱分包者,謂非轉包而將契約之部分由其他廠商代為履行。」「分包契約報備於採購 機關,並經得標廠商就分包部分設定權利質權予分包廠商者,民法第五百十三條之抵押權及第八百十六條因添附而生之請求權,及於得標廠商對於機關之價金或報酬 請求權。」「前項情形,分包廠商就其分包部分,與得標廠商連帶負瑕疵擔保責任。」以免得標廠商捲款逃逸,分包的中小企業領不到錢,這是利用「權利質權」制 度的設計,讓中小企業可以領到錢,而且還可以享受民法第五百十三條的法定抵押權,與八百十六條的因為添附而生的請求權,並要求分包廠商負瑕疵擔保責任,提 昇政府採購的品質。

第 四個特色是引進環保的標準,第九十六條:「機關得於招標文件中,規定優先採購取得政府認可之環境保護標章使用許可,而其效能相同或相似之產品,並得允許百 分之十以上之價差。產品或其原料之製造、使用過程及廢棄物處理,符合再生材質、可回收、低污染或省能源者,亦同。」「其他增加社會利益或減少社會成本,而 效能相同或相似之產品,準用前項之規定。」(第三項略)再生能源﹑可回收﹑低污染,不僅僅是最有利標,連政府採購公共利益和外部性一併考慮。

第 五個特色是評審制度的建立,第五十六條:「決標應依招標文件所規定之評審標準,就廠商投標標的之技術、品質、功能、商業條款或價格等項目,作序位或計數之 綜合評選,評定最有利標。價格或其與綜合評選項目評分之商數,得做為單獨評選之項目或決標之標準。未列入之項目,不得做為評選之參考。評選結果無法依機關 首長或評選委員會過半數之決定,評定最有利標時,得採行協商措施,再作綜合評選,評定最有利標。評定應附理由。綜合評選不得逾三次。」(第二﹑三項略)。 最有利標之評選辦法,由主管機關定之。我們的機場捷運沒獲得過半數的通過,政府採購法寫「過半數」的通過,評審還要附理由,以免黑箱作業,並預留「司法審 查」的空間。

第六個特色是司法審查制度的建立,第八十三條:「審議判斷依其性質,得視同訴願決定或調解方案,並附記爭訟或異議之期限。」(第二﹑三項略)

《政 府採購法》的四大展望:第一個就是政府採購法的盲點,事實上採購的前置程序沒有規定,只是很簡單的寫在《預算法》,說要做「成本效益分析」,寫在《行政程 序法》的「行政契約」裡面,要聽取人民的意見。「公平合理」不能只靠民法跟行政程序法,也應寫進《政府採購法》;《新行政訴訟法》施行之後,有「課予義務 之訴」,跟「不作為違法之訴」,還有公法上的假處分,要不要停止決標,《新行政訴訟法》施行以後,可以解決過半,德國的《政府採購法》(限制營業競爭防止 法第四章)有相關的規定。

第 二個大展望,想要引進「競爭者訴訟」與「住民訴訟」的制度,前者見於美國法律,後者見於日本的《地方自治法》,政府採購的成果老百姓來使用,競爭者的監督 與住民的監督採購及其後的維修過程,有助於提升政府採購的品質。第八十三條保留決標後「公法爭訟」的空間,厥因在此。立法院審議時,「異議與申訴」那章, 也因而移列「決標與驗收」兩章之後。

第 三大展望:是評審前像選舉一樣,歡迎競爭者(甚至第三者)批評,申請成立廣播電台及銀行,大家的申請書與企劃書抄來抄去,內容大同小異,不如開放批評再行 評審,台灣標﹑日本標、美國標、德國標彼此切磋尤佳;我國盛行向評審委員說項,依美國的《模範採購法典》,向評審委員說項違反倫理,採購案以評審方式決標 者,可考慮事先公開企劃書,開放競爭者與第三者來批評,跟選舉制度一樣。

第 四大展望:政府採購其實是各科會診的問題,也許公共工程委員會知道如何興建跨海大橋?重力、風力、水力要怎麼處理?但是對政府採購人性的複雜面不一定能夠 深入地了解,所以德國寫在《限制營業競爭防止法》(吾國之《公平交易法》),日本是主計人員做契約擔當官,主計科、法務科、交通科、研考科﹑國防科,政府 採購要各科會診才能改革。政府各機關宜派員出國考察,看看歐體、美國、德國、日本法律制度﹑行政命令怎麼規定?法院有什麼判例?實務如何運行?就可知道採 購制度各科會診的重要,進而重新思考「行政院公共工程委員會」做為《政府採購法》主管機關利弊得失。

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